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隨著美國參議院批準美國加入《聯合國氣候變化框架公約》，目前尚不清楚一位總統是否能輕易地讓美國退出。

時任美國總統唐納德·特朗普抵達達沃斯世界經濟論壇（照片：世界經濟論壇/Mattias Nutt/Flickr）

距離美國大選投票僅剩一天時間，民主黨人卡瑪拉·哈里斯和共和黨人唐納德·特朗普在白宮競選中不分上下。

雖然氣候變化并不是競選議程的重點，但總統選舉的結果將對世界限制全球變暖造成的破壞的斗爭產生巨大影響，比如過去幾個月嚴重襲擊美國東南部的米爾頓（Milton）和海倫（Helene）颶風。

前總統特朗普承諾要讓美國退出《巴黎氣候協定》——就像他在第一個任期內短暫做的那樣——據報道，如果他成為總統，他還面臨著壓力，要求美國首次退出《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）。

雖然退出《巴黎協定》在法律上是直接的，但法律專家對特朗普是否可以在沒有美國參議院批準的情況下讓美國退出《聯合國氣候變化框架公約》存在分歧，如果他這樣做了，未來的總統重新加入該公約是否會很容易？

分析人士預計，此舉要么會削弱美國在聯合國氣候談判中的影響力，限制美國自己應對氣候變化的行動，要么會減輕中國等其他溫室氣體排放大國明年向聯合國提交雄心勃勃的氣候計劃的壓力。

退出《巴黎協定》

特朗普競選團隊承諾，如果他贏得大選，美國將退出巴黎氣候協議，加入這個具有里程碑意義的氣候協議之外的另外三個國家：伊朗、利比亞和也門。在特朗普的上一屆任期內，這位氣候變化懷疑論者只成功地讓美國短暫退出，時間不到四個月。

該協議規定，在2016年生效后的三年內，各國不得要求退出。2015年，時任美國總統巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）幫助談判了該協議。最早的機會是在2019年11月4日，特朗普政府提出了退出請求，但從一個國家通知退出該協議到它實際退出該協議，必須經過一年的正式時間。

在民主黨人喬?拜登（Joe Biden）贏得2020年11月美國總統大選的第二天，美國退出了《巴黎協定》。在他上任的第一天，2021年1月20日，拜登簽署了美國重新加入的文件，一個月后美國就這樣做了。

如果再次當選，這一次特朗普將能夠在他就職的第一天就申請退出《巴黎協定》，美國將在一年后離開。這意味著世界第二大排放國將不再需要每五年向聯合國提交一份國家氣候行動計劃。

然而，由于所有國家都應該在明年——在特朗普領導下的美國可能正式離開之前——發布一份更新后的計劃，華盛頓仍有望提交一份計劃。不過，特朗普政府提交的任何計劃都可能比民主黨領導的政府提交的計劃弱得多——這種削弱可能具有傳染性，特別是在地緣政治對手、世界上最大的碳排放國中國方面。

亞洲協會政策研究所（Asia Society Policy Institute）中國氣候中心主任李碩表示，特朗普可能在11月獲勝，將”減輕中國可能感受到的壓力”，迫使中國制定雄心勃勃的氣候行動計劃。

退出《巴黎協定》還意味著，美國不必每年報告自己的排放量，為發展中國家提供氣候融資的法律責任也將減弱。特朗普可能會進一步切斷與聯合國氣候進程的聯系。

《聯合國氣候變化框架公約》案尚無定論

雖然特朗普競選團隊尚未澄清其立場，但Politico和彭博社報道稱，游說者已經起草了他們希望讓特朗普簽署的行政命令，這些命令將使美國退出《巴黎協定》和《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）。

《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）是聯合國氣候談判的創始條約，在此基礎上達成了《巴黎協定》。它是在1992年里約熱內盧地球峰會上達成的，包括所有國家-甚至包括三個沒有批準巴黎協議的國家。

前總統奧巴馬（Obama）的氣候顧問、氣候與能源解決方案中心（Center for climate and Energy Solutions）現任負責人納撒尼爾·基奧漢（Nathaniel Keohane）最近在一次網絡研討會上表示，“我認為，與退出《巴黎協定》相比，退出《公約》將截然不同——而不僅僅是程度不同。”他表示，退出《聯合國氣候變化框架公約》將“嚴重損害美國的長期利益”，并補充稱，盡管他反對退出《巴黎協定》，但“退出的內容在其根本、基礎性方面更為有限”。

世界資源研究所（World Resources Institute）國際氣候倡議（international climate initiative）主任大衛·瓦斯科（Waskow）告訴記者，盡管如此，“即使退出，美國或其他各方也有辦法完全參與”，正如美國一直在遵守聯合國生物多樣性公約（UN Convention on Biodiversity）一樣，美國從未批準該公約。

奧巴馬政府的美國氣候特使托德?斯特恩（Todd Stern）上周在倫敦的新書發布會上告訴觀眾，他認為特朗普不會退出《聯合國氣候變化框架公約》，目前尚不清楚，在沒有參議院支持的情況下，他是否可以根據美國憲法在法律上退出。這是因為與《巴黎協定》不同——奧巴馬代表美國簽署了一份接受文書，而沒有將其提交國會——《聯合國氣候變化框架公約》幾乎獲得了美國參議院的一致認可。

美國憲法規定，總統有權制定條約，“前提是出席會議的參議員中有三分之二同意”，但沒有提到退出條約。當被問及總統是否可以退出《聯合國氣候變化框架公約》時，斯特恩說：“我不知道，我也不知道律師們是否知道。”亞利桑那州立大學（Arizona State University）的法學教授丹·博丹斯基（Dan Bodansky）告訴氣候之家：”普遍的共識是，在實踐中，總統可以讓美國退出參議院給出建議和同意的條約。”

此前唯一一起類似案件發生在1979年吉米?卡特總統任內，為了同中國關系正常化，美國退出了與臺灣的《防務協定》。時任共和黨參議員巴里·戈德華特（Barry Goldwater）在最高法院對這一退出提出過質疑，最高法院的法官在這一問題上存在分歧。四人表示，這不是法院的問題，一人表示總統可以終止條約。

但在實踐中，耶魯大學法學院教授、前國務院法律顧問哈羅德·高（Harold Koh）告訴彭博新聞社（Bloomberg news agency），如果一位總統真的試圖退出《聯合國氣候變化框架公約》，“一旦這樣做，就會提起訴訟，而且會持續幾年”。專家們也不確定未來的總統是否能在沒有參議院三分之二支持的情況下重新加入氣候公約。第一次登記需要這樣做，但1992年最初的參議院支持足以讓他們重返美國。

聯合國氣候變化框架公約預算緊縮

斯德哥爾摩環境研究所（Stockholm Environment Institute）研究員理查德·克萊因（Richard Klein）表示，如果特朗普真的讓美國退出，“最直接受到的影響之一將是UNFCCC的預算”。

美國目前貢獻了總部位于波恩的該組織約五分之一的預算。它今年的資金已經很低，迫使它削減資金，同時在全球應對氣候變化的努力中承擔越來越大的責任。

美國退出后，中國將成為《聯合國氣候變化框架公約》最大的資助者。美國退出也將改變COP氣候峰會。COP代表UNFCCC的“締約方會議”，如果美國只退出《巴黎協定》，它仍然是UNFCCC的締約方。

但如果它離開《聯合國氣候變化框架公約》，它將不再是締約方，而只是一個觀察員——與商業游說者和氣候活動人士屬于同一類別。因此，美國官員將被禁止正式參與有關如何應對2028年第33屆聯合國氣候變化大會（COP33）對氣候行動的全球評估等問題的談判，并在發言方面排名較后。

基奧漢說，退出聯合國公約“將在某種程度上把美國的雙手綁在背后，限制了它在[UNFCCC]和COP內部塑造和指導基本對話的能力”。

本文于2024年11月4日發布于氣候變化新聞網站，作者：喬?羅（Joe Lo），由中國綠色碳匯基金會進行翻譯。