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重新啟動著眼長遠的公正轉型

尼克·羅賓斯

格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所網站

2025年4月8日

南非西開普省的風力渦輪機。圖片來源：jbdodane via Flickr

在這個國際動蕩的時刻，公正的轉型不能被簡單地視為一個高層次的愿望：它需要由政府、企業和社區轉化為可投資的行動計劃。尼克·羅賓斯提出了在2025年推進工作的三個優先事項。

“現在是時候重申一下剛剛轉型的商業案例了，”南非總統氣候委員會副主席克里斯皮安·奧爾弗說。長期以來，南非一直是要采取“全社會”氣候行動方法的先驅，確保正義和公平原則推動面臨高失業率、不平等和貧困的經濟綠色轉型。對于奧爾弗來說，受低碳轉型影響的工人和社區需要在決策中有發言權，同時還需要安全、可持續的生計和技能。這將有助于為轉型提供政治上的說服力，避免氣候政策被推翻。實現這一點不可避免地需要資金，在今年2月世界500多家公共開發銀行的共同金融峰會上，奧爾弗堅持認為，正義部分必須成為氣候行動投資的一部分。

面對來自美國的逆風，奧爾弗的號召尤其重要。特朗普政府迅速采取行動，取消了國內氣候行動的關鍵支柱，退出了國際合作：再次退出《巴黎協定》，削減氣候融資，并試圖結束美國國際開發署。國內外支持公正轉型的政策受到了打擊。在國際上，南非的公正能源轉型伙伴關系是許多受影響的倡議之一。美國承諾的融資已經停止，美國也撤回了對印度尼西亞和越南這方面的支持，取消了約40億美元，約占這些項目國際公共融資總額的10%。所有其他公正能源轉型伙伴關系支持者，如歐盟和日本，仍然完全承諾，并宣布了一些額外的資金，但到目前為止，這還不足以彌補差距。

在美國國內，拜登政府將清潔能源作為高質量工作和社區復興的驅動力的戰略也被撕毀。在特朗普的反氣候行動中，取消了旨在確保40%的聯邦環境和能源支出用于“歷史上被邊緣化的弱勢社區，因污染和投資不足而負擔過重”。例如，這種國內轉向對現已關閉的200億美元溫室氣體減排基金的接受者造成了嚴重的干擾。

盤點

美國的這些倒退措施無疑是對擴大國際努力的打擊，難以建立強有力的氣候行動社會契約。它將把美國從國際決策的公正轉型倡導者行列中移除，無論是在經合組織、G20還是聯合國。但美國只是一個國家，其他司法管轄區正在加緊努力，例如歐盟最近的清潔工業協議。此外，隨著技術成本的下降，轉型背后的許多原始經濟驅動因素現在“不可阻擋”（特別是可再生能源和電動汽車）。這些受歡迎的趨勢當然不會在2050年實現凈零目標，也不一定以包容性的方式實現這一目標。

公正的轉型源于這樣一種認識，即經濟轉型對于受部門和技術興衰影響的人來說并不自動公平。此外，貧困和不平等制約了所有國家實現凈零和復原力的能力。這就是為什么早在2015年，“不讓任何人掉隊”這個經常被重復的口號成為可持續發展目標的核心（特朗普政府的另一個棘手問題），工人的公正轉型被納入了巴黎協定，同時更廣泛地關注人權和氣候正義。除了“就業轉型計劃”之外，目前還有其他國際努力正在將這一理念付諸實踐，比如聯合國“全球加速器：促進公正轉型的就業與社會保護”項目中的 17 個先行國家。

十年過去了，現在是時候盤點一下轉型戰略，看看它們如何在實現凈零和改善社會績效方面變得更加有效。在政府政策領域，目前只有三分之一的國家在2024年提交給聯合國的氣候計劃（國家自主貢獻）中表示，他們將通過公正的轉型措施來應對氣候行動的社會和經濟影響。然而，缺乏有關如何在實地履行這些高級別承諾的數據。采取一項關鍵措施，自2020年以來，全球清潔能源就業崗位的數量已超過化石能源，并且差距繼續擴大。然而，大多數國家普遍存在重大的轉型技能短缺問題，并且沒有制定業務方案，以按照2023年COP28商定的“公正、有序和公平的方式”逐步淘汰化石燃料。

在商業方面，根據氣候行動100 倡議，全球168家碳密集型公司中有30%承諾按照明確的原則進行公正的轉型。這一比例高于2023年的10%，但與利益相關者協商制定具體計劃的公司比例仍然很小。少數但數量不斷增加的公共金融機構、商業銀行和投資者也在將轉型作為其氣候戰略的一部分。由公正轉型金融實驗室完成的案例研究介紹了智利、印度、菲律賓、西班牙和英國的金融創新案例，今年還將有更多案例。

除了日益認識到這一點外，公正轉型的范圍也從《巴黎協定》最初的關注工人擴大到更全面的利益攸關方——從當地社區和土著人民到正規和非正規經濟中的企業家、消費者以及因收入、性別、年齡而被排斥的人和種族。部門的關注也從能源系統擴展到整個經濟的角度（包括農業和自然、關鍵礦物、住房、鋼鐵和運輸），并涵蓋凈零和韌性。大部分公正的轉型對策必然是因地制宜的，但也需要促進跨境投資流動和價值鏈中相互關聯的正義，特別是在碳邊界機制和關稅復蘇的時候。

公正轉型的這種系統性使得將其視為氣候行動的關鍵支柱變得更加重要，并將其納入政府、私營部門和民間社會的決策之中。聯合國年度首腦會議一直是公正轉型問題最突出的地方。但是，盡管部長們在2024年11月在巴庫舉行的COP29期間舉行了會議，但各國政府未能就更新的轉型工作計劃達成一致。這在很大程度上是由于工業化國家和發展中國家的目標不匹配，特別是在氣候融資的雄心和供資水平方面。這個真空需要填補。

2025年的三個優先事項

需要采取緊急行動，將公正的轉型轉化為政府、企業和社區可投資的計劃。在貝倫舉行的COP30之前，巴西東道主表示“公正轉型是利用氣候行動的核心，”用即將上任的COP主席A安德烈·阿蘭哈·科雷亞·多·拉戈的話來說。要想有所作為，領導力和謹慎的優先順序是必不可少的。

首先，各國政府需要在締約方會議之前，在其最新的國家自主貢獻目標中帶頭為公正轉型作出政策承諾：我們需要增加具有公正轉型政策的國家數量及其深度。這就是各國可以采取戰略觀點并展示公正轉型的系統性的地方。壞消息是，大多數國家錯過了提交國家自主貢獻的原定2月截止日期。但在已經提交計劃的國家中，巴西的國家自主貢獻展示了如何做到這一點。它指出“我們對2035年國家的愿景是氣候正義之一”，社會、種族和性別不平等問題以及人權（特別是土著人民的權利）貫穿于該國的生態轉型計劃。英國的國家自主貢獻重點關注國內清潔能源工作如何能夠豐富和高質量，具有公平的薪酬和良好的工作條件，以及確保氣候行動是性別敏感和國際合作促進公正的轉型（例如，通過公正能源轉型伙伴關系）。一個關鍵的考驗將是在9月之前提交多少高質量的國家自主貢獻，以便在締約方大會之前進行評估。

由核心國家向國家自主貢獻提出雄心勃勃的氣候目標，并得到可信的公正轉型方案和融資的支持，將增強國際信心和勢頭。表明全球南方的轉型資金是可獲得的，負擔得起和充足的資金也將是設計計劃的關鍵，到2035年將流入發展中國家的資金增加8倍以上，達到1.3萬億美元（所謂的“巴庫到貝倫1.3萬億美元路線圖）。該路線圖需要面對COP29確定的“系統性不公平”，這些不公平阻礙了發展中國家獲得氣候融資。

其次，領先的企業和金融機構還應將社會影響、風險和機遇納入其自身的氣候轉型計劃，并將與工人的社會對話和更廣泛的利益攸關方參與納入這一過程。現在已經存在這樣做的框架，例如通過英國前轉型計劃工作組提供的指導，國際可持續發展標準委員會正在推進這一工作。歐盟的可持續金融平臺最近還發布了關于如何在轉型計劃中應用以人為本和基于人權的方法的指南。一個威脅是，公正的轉型可能成為當前幾個地區對可持續金融監管的抵制的犧牲品，包括歐盟通過綜合改革進程進行的。為了應對這種情況，重要的是，企業和金融、工會和民間社會的領導人以及政府本身不僅要表明為什么轉型計劃需要既有力又公正，而且還要證明在降低風險和為公司創造價值方面的實際好處以及可衡量的社會為人們帶來的結果。將公正轉型納入歐盟可持續金融框架和國際可持續準則，并與新成立的“不平等和社會相關金融披露工作組”（TISFD）取得實際進展，是未來一年的關鍵步驟。

第三，金融系統領導人需要采取進一步行動，以展示如何部署和擴大當前的公共、私人和混合金融的公正轉型工具，特別是在全球南方。其中包括政府支出和激勵計劃、可持續貸款、影響力投資和小額信貸，以及公私伙伴關系以及擔保和新的融資模式。在轉型定義、原則和度量上聚焦是一個需要解決的高優先級任務。全球債券市場有希望成為一個舞臺，在這個舞臺上，可以將成熟的綠色、社會、可持續和與可持續性相關的債券方法應用于公正的轉型。

就巴庫至貝倫籌資路線圖而言，需要采取兩步走的辦法：首先，確保所有這些資金流動符合公正轉型原則，建立在現有人權和可持續發展標準的基礎上；其次，擴大社會公正轉型專項資金對特定部門和地區至關重要的投資（如逐步淘汰化石燃料和停止毀林）。多邊開發銀行的作用將至關重要，因為它們往往是如何在公正的轉型背后調動資金的先行者（例如在東歐），并且可以刺激政府、私營部門和民間社會的進一步努力。最終，公正的轉型是在特定的地方實現的，社區層面的融資工具的擴大可以展示自下而上的努力如何將綠色經濟與地方層面的包容相結合。美國公正轉型基金就是一個例子，該基金成立于2015年，繼續與依賴煤炭的社區合作，得到慈善事業和動員公共和私人資金的支持。

公正的轉型是一項長期議程，2025年是必須重申和更新其核心目標的一年。在國家和企業計劃方面取得切實進展，并為實施這些計劃提供資金，對于擺脫目前的動蕩至關重要。締約方會議第三十屆會議商定的動態公正轉型工作方案也將提供新的方向感。用克里斯皮安·奧爾弗的話說，公正轉型的秘訣之一是，它可以“釋放利益相關者的能力”，動員通過社會進步實現加速氣候行動。這正是現在所需要的。