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中國仍需要通過未來五年的結構性改革和“邊做邊學”，摸索出走向2060年碳中和的道路。

                        圖片來源：Alamy

自生態文明理念于2012年被提升至中國特色社會主義“五位一體”總體布局的戰略高度以來，中國大力治理空氣污染，在短短幾年時間就幾乎使公眾告別嚴重霧霾；能源轉型成效顯著，煤炭在一次能源消費中的占比連年下降，可再生能源突飛猛進；而生態保護也交出亮眼答卷，綠化成就舉世矚目。

在這種背景下，外界對于中國環境治理的印象是自上而下、導向明確、路徑清晰，仿佛只要中央按下按鈕，生態成果就會齊刷刷顯現。2020年9月中國提出2060年碳中和目標增強了這一印象，明確的頂層政策信號和強力的中央政策干預下，中國的低碳轉型和生態文明建設是否水到渠成，已無懸念？

這樣的預期也影響了各方對于3月出臺的“十四五”規劃的看法。有人認為，中國在中央大力推進碳中和目標的情況下理應推出更激進的減排目標。但在全國人大常委會委員、中科院科技戰略咨詢研究院副院長王毅看來，中國走向碳中和的路徑遠不是板上釘釘，仍有大量不確定性需要通過改革和試錯來摸索出一條綠色道路。在與中外對話的專訪中，王毅認為，中國應該重拾“邊做邊學”（learning by doing）的精神，用“十四五”的五年為未來四十年的碳中和目標進行布局。

中外對話（以下簡稱“中”）：外界對中國“十四五”規劃寄予厚望，作為宣示碳中和目標后的第一個五年規劃，您如何看待這個五年中國要完成的生態環境使命？

           王毅在馬德里氣候變化大會上發言。圖片來源：CASISD

王毅（以下簡稱“王”）：我們要從歷史的脈絡來看“十四五”規劃。中國從上世紀80年代開始的末端治理，到1998年以后開展問題導向的“規模化治理”，一直到生態文明建設這個階段，經濟發展水平有了很大的提高，綜合管理和政策能力的提升使它能夠通過頂層設計來系統推進環境保護和高質量發展。

但是系統推進需要有綜合抓手。

恰恰是“碳中和”和“碳達峰”這個“雙碳”目標給中國提供了一個中長期愿景、綜合性目標和系統實施平臺。實現碳中和愿景將使中國的能源環境與社會經濟發生系統性變革，涉及生產、消費、流通和貿易等各個領域的發展方式變革與轉型路徑創新，從而形成碳中和導向的發展與安全利益新格局。實現碳中和將是一個系統性結構性的轉型過程，跨越了40年，期間充滿機遇和挑戰，也可以看作是“新長征”。以前其它的任何指標、任何概念都不具有這么兼具系統性、引領性、實踐性的特點，它本身帶來的影響也將是復雜和深遠的。

“十四五”期間我們需要完成規劃綱要提出的目標任務，更要考慮未來四十年的路徑怎么走。

我的基本判斷是在“十四五”甚至更長時間內，“雙碳”目標都會成為生態文明建設和高質量發展的核心議題與目標愿景，引領創新、倒逼改革、推動整個經濟社會的全面綠色轉型與可持續發展。

由于“雙碳”目標是在去年9月提出的，6個月之后發布的“十四五”規劃對這一問題的研究和考慮還不夠充分，這也是為什么在規劃出臺前后，中央不斷宣布新的方針政策，進一步明確方向和加嚴目標，并且還會有新的意見和配套計劃陸續出臺。

中：中國生態文明建設為什么需要系統性、結構性的改革？

王：從經濟發展的角度來講，中國作為最大的發展中經濟體，正在從中等收入向高收入邁進，追求更加均衡和高質量的發展，無論是發展目標、驅動因素，還是發展方式、結構與格局都需要協同轉變升級，沒有系統化轉型和結構性變革難以實現。

就環境保護而言，中國發展到今天這個階段，不進行結構性改革的話很難有大的進步。末端處理已經進入中后期，剩下就是硬骨頭了。以PM2.5為例, 經過多年的努力，北京的年均PM2.5濃度已經降到了38微克每立方米。要使之進一步持續下降，不把北京及周邊地區的化石能源特別是煤炭降下來，實現起來難度很大。而“退煤”不是末端治理就能解決的，必須依靠產業、能源結構的改變和有序替代。

面向未來，我認為，中國需要綜合判斷全球發展的態勢，抓住產業、能源、治理革命的機遇，推進我國的全面經濟社會轉型，這包括我們常說的能源、產業、交通和國土空間的結構性變化，也包括貿易、消費及管理支撐方式的轉變。當然，解決資源環境問題是一個漸進的變化過程，需要系統治理并與發展階段相適應，尊重科學與客觀實際，因地制宜、實事求是、與時俱進地開展各項工作。

中：“十四五”期間中國將開展哪些與能源環境領域相關的結構性改革？

王：“十四五”期間我們需要完成規劃綱要提出的目標任務，更要考慮未來四十年的路徑怎么走。目前的方向是明確的，但具體路徑還不十分清晰，需要我們在理論和實踐的互動中不斷探索，需要戰略引領和系統創新。

實施碳中和轉型戰略，未來十年非常關鍵，一方面需要根據時間表、路線圖進行系統布局和結構性調整，將“雙碳”融入社會經濟轉型與生態文明建設的各項工作；另一方面，識別行業和地區等優先領域，開展相關行動。我總結應當將其納入“四個軌道”。

一是科學軌道。“雙碳”目標提出來后，我們對它的科學認知還遠未到位，特別是其復雜性、艱巨性以及面臨的機遇。一方面需要形成科學共識，充分認識實現碳中和的轉型發展規律，分析我們具備的優勢、劣勢及所處地位，思考未來的競爭優勢、不確定性及可能選擇；另一方面是從系統角度去制定全面轉型戰略，明確戰略路徑和調整方法，統籌協調各利益相關方及其行動，科學布局技術創新，協同推進，防范風險。

二是法治軌道。目前的“雙碳”目標還缺少相應的頂層制度安排，需要中央統籌協調并通過深化改革完善管理機制，在中央指導意見的基礎上，統籌制修訂應對氣候變化與實現碳中和的法律法規及標準體系，協調配套相關政策措施，使目標落實能夠在法治保障下全面如期實現。

三是行動軌道。從現在開始整體布局碳中和的相關行動，避免短期行為（如盲目擴大煤電、煤化工及高污染高耗能行業投資）帶來的長期高碳鎖定效應，產生擱淺資產和債務風險，制定分領域分部門的優先行動方案，逐步形成碳中和的發展、創新、競爭、安全與地緣新格局。

四是合作軌道。應對氣候變化是全球共同目標和提供全球公共產品，不僅需要國內的協調統一，更需要廣泛的國際合作。作為負責任的最大發展中經濟體，中國應該發揮領導力，充分利用多邊機制及不同平臺，積極推進應對氣候變化國際合作，加強南南合作，促進早日實現全球碳中和。

中：有哪些具體的關鍵改革領域？

王：例如，“十四五”期間，優化國土空間開發保護格局是一項基本任務。需要在“雙碳”目標的新背景下，考慮將其融入現有的以“三大空間”（城市化地區、農產品生產區、生態功能區）為基礎的國土開發保護工作，有效提升生態系統碳匯能力，采用混合用地政策為大規模、高比例可再生能源體系建設預留空間，努力實現人與自然和諧共生的現代化。

再比如，“十四五”規劃綱要中提出要構建清潔低碳、安全高效的“現代能源體系”，之后中央財經委第九次會議進一步提出要建立“以新能源為主體的新型電力系統”。目前階段，中國的經濟增長并未與能源消費脫鉤。中國的人均一次能源消費只有3.5噸標準煤，而OECD國家長期穩定在6噸標準煤左右；中國的人均用電量2020年為5300多度，人均生活用電量不足800度，而高收入國家這兩項指標平均分別在七八千度和超過2000度。中國同這些國家還有較大差距，上升空間毋庸置疑。根據“終端能源電氣化、電力系統低碳化”的轉型基本思路，未來中國電力需求將有非常大的提升。根據不同預測情景，未來中國的人均用電量需求在7500-15000度不等，但無論如何都需要產生與15-20萬億度用電量相匹配的龐大電力系統，涉及發電、儲能、智能電網、分布式能源、多能互補、智慧能源及用地空間等體系建設。如果其中80%左右來自新能源，以現有的技術條件看，我們尚無十分清晰的系統解決方案，需要在改革、實踐和創新過程中尋找答案。

中：這種規模和尺度的轉型，是否有路徑可依？

王：針對中國這種體量的經濟體，在不斷追求增長的過程中，利用30-40年時間內實現轉型與碳中和愿景，沒有任何一個國家可以提供成功經驗。所以我說我們得重拾“邊做邊學”精神。發達國家已經進入消費社會，屬于成熟經濟體，基本已經實現碳達峰，其走向碳中和沒有那么多發展目標約束和快速結構性變化挑戰。而中國將面臨規模龐大、地區差異明顯、連續結構變化等問題，在“雙循環”發展格局下還要一定的制造業比重，產業、能源等結構升級路徑如何優化設置，沒有先例借鑒，需要不斷實踐探索、改革調整、優化創新。

針對中國這種體量的經濟體，在不斷追求增長的過程中，利用30-40年時間內實現轉型與碳中和愿景，沒有任何一個國家可以提供成功經驗。

另外，由于國內地區間存在較大差異，在全國“一盤棋”的布局下，要充分考慮內部“共同但有區別的責任”，防止“一刀切”，促進 “公正轉型”（Just Transition）。國際上，無論德國的魯爾地區、美國的匹茲堡，還是日本東京灣地區，僅僅重化工業轉型就花了幾十年時間。如果再疊加上碳中和，雙重壓力下的轉型，任務將十分艱巨。因此，針對以能源重化工業為主的重點地區和行業，需要給予更多資源配置和時間、空間上的特殊安排，以幫助這些地區和行業企業實現公正轉型。

我們現在大多數碳中和路線圖，基本都是根據情景分析曲線給出的，與實際操作還有很大距離。真正要實現碳中和目標愿景，需要一系列的目標、政策、行動和具體路徑的組合。在實踐過程當中也還有博弈、學習、試錯的空間。這也是為什么我說要“邊做邊學”。

中：既然路徑有諸多不清晰之處，那么在“十四五”中有哪些動作屬于“探路”性質的布局和安排？

王：電力部門的轉型、改革與發展無疑是重中之重。在能源結構、產業結構、交通結構、用地結構和貿易結構中，能源是所有結構性調整里的核心，而能源結構中的核心問題是電力，電力的發輸配環節連接著生產和消費端，其轉型成功與否關系到構建大規模高比例可再生能源體系建設。此外，即將上網交易的碳排放權交易市場目前也是以電力部門為主來展開。

煤炭達峰與有序退煤也是重點任務。“十四五”規劃中提出煤炭生產向資源富集省份集中，就是一個結合行業布局和空間布局的結構性調整。它最大的價值是有效控制發展規模和提高利用效率。因為這些地方的煤炭質量較高，同時這些省份短期內達峰有困難，找不到成本有效的路徑。先集中起來的話，一方面有利于資源高效配置，另一方面，今后脫碳的綜合解決方案，包括碳捕集、封存和利用等，也可以產生規模效益。同時，中央提出“十四五”時期嚴控煤電項目和煤炭消費增長、“十五五”時期逐步減少的目標，也給有序退煤規定了時間表。

“雙碳”目標的相關制度安排也需要不斷探索和總結經驗，逐步調整。目前“十四五”依然沿用能源雙控制度，并且采用“以碳強度控制為主，碳總量控制為輔的制度”的辦法。我個人認為這只是一個過渡政策，因為目前我國還沒有設置碳排放總量目標，在現階段需要政策的延續性和解決暫時沒有碳總量約束的制度安排。考慮到“雙碳”目標主要是控制化石能源特別是煤炭消費總量，“十四五”后期和“十五五”應該考慮以碳排放總量控制為主的制度設計。同時，現存的電力市場、碳排放權交易市場、用能權交易、節能量交易等也需要優化整合，過渡到以“碳”為核心的交易市場。

中：您之前提到優化國土空間開發保護格局，“十四五”期間這一體系將發生哪些改革和演進？

王：中國的自然保護地體系建設，需要在人與自然和諧共生的方針及新的“雙碳”目標要求下，重新思考和梳理發展路徑，完善頂層設計，優化整合其核心任務。

我認為，今后自然保護地體系建設，一方面應該堅持中央改革文件所規定的改革方向和原則，另一方面，應該尊重科學和自然規律、地帶性特征，采取更加具有“韌性”的政策措施，避免“一刀切”的過多行政干預。特別是考慮如何成本有效地提高生態系統碳匯，更多采取基于自然的解決方案；同時采取混合用地政策，允許在保護地的一些區域布局和建設可再生能源設施，以支撐國家碳中和愿景的實現。在國家公園設立及自然保護地優化整合上，要基于法治基礎和統籌管理制度來依法設立。理想狀態下的自然保護地法律體系應該是以自然保護地基礎立法為統領，以國家公園、自然保護區、自然公園等不同類型的保護地法律法規為主干，輔以各類規劃、標準支撐，形成一個完整法律體系。同時，可以成立實體化的國家公園管理局，作為獨立的國務院直屬機構承擔國家公園和各類自然保護地的統籌和管理工作。