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英國支出評估：大膽投資，打造清潔未來

戴茜·詹姆斯  埃辛·塞爾因

格蘭瑟姆氣候變化與環(huán)境研究所網(wǎng)站

2025 年 6 月 13 日

財政大臣于2025年6月12日訪問德比大學(xué)核技能學(xué)院。在支出審查中宣布了新的核能資金。照片：Simon Walker/HM Treasury，來自Flickr

戴茜·詹姆斯和埃辛·塞爾因回顧了2025年6月11日發(fā)表的財政大臣支出審查，其對英國清潔和彈性增長的影響，以及現(xiàn)在應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)所在。

在2025年6月的支出審查中，財政大臣雷切爾·里夫斯（Rachel Reeves）展示了她對財政規(guī)則改革的好處，我們?nèi)ツ暌矊Υ?strong>推薦過：此舉正在促進(jìn)資本投資，以支持英國經(jīng)濟(jì)的清潔轉(zhuǎn)型和增長。能源安全和凈零部現(xiàn)在將在2023-24財年至2028-29財年間其部門總支出限額的年平均實(shí)際增長16%，在所有部門中排名第五。

政府現(xiàn)在應(yīng)該專注于最大限度地發(fā)揮這些投資的影響，使其與該國的清潔目標(biāo)完全一致，同時樹立投資者的長期信心，包括通過即將出臺的工業(yè)戰(zhàn)略。還應(yīng)將重點(diǎn)放在尋找創(chuàng)新解決方案上，以支持其他國家向低碳、有韌性的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以減輕削減國際發(fā)展支出的影響。

能源脫碳

英國的清潔轉(zhuǎn)型需要雄心勃勃地推出一系列解決方案來實(shí)現(xiàn)能源脫碳。關(guān)于另外兩個碳捕獲、使用和封存（CCUS）集群的消息以及核能的新資金，包括對賽茲韋爾三號核電站項(xiàng)目的支持，是朝著這一目標(biāo)邁出的重要一步。現(xiàn)在需要的工作重點(diǎn)是以完全支持英國增長和凈零目標(biāo)的方式分配承諾的資金，同時繼續(xù)擴(kuò)大可再生能源的規(guī)模。

CCUS將成為解決英國一系列經(jīng)濟(jì)活動排放問題不可或缺的工具。這也使英國擁有地質(zhì)和技術(shù)優(yōu)勢，成為全球重要的參與者。但是，在某些行業(yè)過早地允許過多的CCUS發(fā)展可能會造成可避免的鎖定到天然氣。在將總體資金承諾轉(zhuǎn)化為對特定項(xiàng)目的支持時，需要注意將這種風(fēng)險降至最低。

在核能方面，如果該技術(shù)要為英國到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)做出有意義的貢獻(xiàn)，就需要提前進(jìn)行投資增加容量。氣候變化委員會（）平衡途徑包括到2050年的11吉瓦核電容量，高于2023年的6吉瓦。當(dāng)前容量的很大一部分將在本十年末退役。但是，鑒于該技術(shù)的資本和勞動密集型性質(zhì)，新核能的好處將來自像賽茲韋爾三號核電站這樣的大型項(xiàng)目（將增加3.2吉瓦的容量）和小型模塊化反應(yīng)堆的組合——將在中長期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。這凸顯了保持對在核能的同時提供近期成本和減排解決方案的支持的必要性。因此，GB能源公司的剩余購買力應(yīng)該優(yōu)先用于可再生能源，因?yàn)樵诒緦米h會的83億英鎊預(yù)算中，有25億英鎊已確認(rèn)用于核能。

節(jié)能住宅

在需求方面，財政大臣確認(rèn)在2025-26財年至2029-30財年期間提供132億英鎊的資金，以履行政府對“溫暖家園計劃”的宣言承諾，這是受歡迎的。內(nèi)斯塔分析表明這一數(shù)字，連同通過能源公司義務(wù)提供的資金，可以支付2025年至2029年間根據(jù)氣候變化委員會的凈零平衡途徑進(jìn)行房屋升級所需的大部分估計支出（盡管這項(xiàng)分析是在支出審查之前進(jìn)行的，詳細(xì)說明了總資金中的50億英鎊將用于金融交易，而不是政府資本支出）。

對低碳供暖和家庭能效的前期投資將帶來顯著的運(yùn)營成本節(jié)省，特別是如果與早就應(yīng)該采取的行動相結(jié)合，使電力更便宜。此類投資還展示了保護(hù)家庭免受未來潛在價格沖擊所需的長期思考，類似于能源危機(jī)期間所看到的情況。建立對未來潛在沖擊的抵御能力還應(yīng)包括積極思考適當(dāng)?shù)呢斦?yīng)對措施。

改善運(yùn)輸

交通是支出審查的另一亮點(diǎn)，已確認(rèn)為一系列區(qū)域交通計劃提供資金。通過公共交通方案改善英國地區(qū)內(nèi)部和之間的連通性，對于支持英國增長同時減少排放至關(guān)重要。所有這些基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)都應(yīng)該能夠適應(yīng)不斷變化的氣候，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施也必須為這些風(fēng)險做好準(zhǔn)備。環(huán)境署的2024年評估得出的結(jié)論是，英格蘭鐵路和公路總距離的三分之一以上目前都面臨洪水風(fēng)險，預(yù)計到2050年，這兩個網(wǎng)絡(luò)的洪水風(fēng)險將上升到一半左右。

清潔能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略

隨著新的清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施的部署，需要同時努力確保該國能夠最大限度地利用相關(guān)的產(chǎn)業(yè)機(jī)會和國內(nèi)就業(yè)機(jī)會。我們的研究展示了CCUS、核材料和絕緣材料等都是英國相對于其他國家的優(yōu)勢。在支出審查中宣布的技能和研發(fā)投資將增強(qiáng)英國的整體能力，以開發(fā)有競爭力的產(chǎn)品和服務(wù)滿足全球需求，包括在清潔產(chǎn)業(yè)中的需求。但即將到來的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略仍然存在重要問題，該戰(zhàn)略將清潔能源視為八大增長驅(qū)動行業(yè)之一。尤其是，政府如何選擇解決高昂的工業(yè)能源成本問題，以及預(yù)期的技能差距不斷增長的清潔區(qū)域?qū)⑹怯軌蛟诙啻蟪潭壬献プ∥磥砬鍧嵲鲩L機(jī)會的關(guān)鍵決定因素。前者不可避免地取決于電力市場安排審查（REMA）的結(jié)果，該審查迫切需要在區(qū)域定價等問題上提供確定性。

國際氣候融資

支出審查已確認(rèn)，外交、聯(lián)邦和發(fā)展辦公室（FCDO）將把官方發(fā)展援助（ODA）削減至國民總收入（GNI）的0.3%。鑒于這將減少英國在全球氣候減緩和適應(yīng)方面的支出，外交、聯(lián)邦和發(fā)展辦公室應(yīng)該探索創(chuàng)新的金融工具（例如，為多邊開發(fā)銀行的貸款提供擔(dān)保）要求上低收入和中等收入國家無需或提供少量官方發(fā)展援助，以實(shí)現(xiàn)脫碳或建立韌性，從而為最低收入國家保留官方發(fā)展援助。

國防

正如預(yù)期的那樣，國防部（MoD）將在支出審查期間增加預(yù)算。在其最近的戰(zhàn)略防御審查，國防部認(rèn)識到氣候變化和環(huán)境退化可能對英國武裝部隊產(chǎn)生的影響。它已經(jīng)與合作伙伴一起開展工作，以評估和解決其因氣候變化而面臨的風(fēng)險，使其車隊脫碳，并為應(yīng)對英國和國際上的災(zāi)難提供支持。

隨著國防預(yù)算的增加，國防部應(yīng)該尋找更多的機(jī)會來建立英國對氣候變化的適應(yīng)能力，并最大限度地利用其為低碳轉(zhuǎn)型而進(jìn)行的研發(fā)（R&D）的溢出效應(yīng)。這可以從從其他地方采用的相關(guān)模式中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)開始。例如，法國已經(jīng)啟動了一項(xiàng)氣候和防御戰(zhàn)略，并積極將氣候變化考慮納入武裝部隊的研發(fā)工作中。另一個例子是加拿大，其制定了2023-27年國防氣候和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確投資于與氣候相關(guān)的國防基礎(chǔ)設(shè)施，并承諾在20年內(nèi)投入100億加元進(jìn)行現(xiàn)代化改造，以符合氣候適應(yīng)力和減排目標(biāo)。

自然與適應(yīng)

負(fù)責(zé)適應(yīng)和自然的環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（Defra）已將其部門總支出限額削減了0.7%，其中資源支出削減了2.7%，資本支出增加了2.5%。不斷增加的資本支出使防洪支出略有增加，但令人欣慰。支出審查增加了對建設(shè)和維護(hù)防洪設(shè)施的現(xiàn)有承諾，在2024/25至2025/26兩個財年間撥款24億英鎊，在支出審查的三年內(nèi)達(dá)到42億英鎊。到2028/29年，平均每年的防洪支出為14億英鎊，實(shí)際略有增加。

正如我們所建議的，審查沒有明確采取跨領(lǐng)域適應(yīng)方法，以確定需要額外投資的領(lǐng)域，以1）使相關(guān)的支出審查投標(biāo)適應(yīng)不斷變化的氣候，以及2）額外投資于國家和地方復(fù)原力項(xiàng)目。然而，對財政部的綠皮書，包括核算無法貨幣化的成本和收益、評估轉(zhuǎn)型變革和補(bǔ)充指南對于理解未來適應(yīng)的好處至關(guān)重要。

還宣布了可持續(xù)農(nóng)業(yè)和自然恢復(fù)的實(shí)際支出小幅增加，從2024-26年的年均25億英鎊增加到2026-29年的27億英鎊。但是，此預(yù)算中有關(guān)支出的細(xì)節(jié)有限。財政部表示，通過環(huán)境土地管理計劃支付的額外款項(xiàng)將通過“迅速減少不提供投資回報的補(bǔ)貼付款”來維持。需要更多信息來了解這種“逐步減少”對農(nóng)場追求自然有益的農(nóng)業(yè)實(shí)踐、管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生物多樣性保護(hù)之間的潛在權(quán)衡以及建立復(fù)原力的能力的可能影響。

后續(xù)步驟

支出審查大膽地將資本支出分配給向有彈性和清潔的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。格蘭瑟姆研究所和CETEx期待繼續(xù)與政府合作，回答有關(guān)如何管理這些投資以及國際氣候融資和自然的未來的重要問題。