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硬商品需要軟實力

丹尼爾·利特文

格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所網站

2025 年 5 月 29 日

在地緣政治不安全、氣候變化和脫碳政策等因素的推動下，對“關鍵礦產”和其他資源的競爭正在加劇。因此，自然資源外交作為國際關系的工具正在卷土重來。這是一門精致的藝術——但世界領導人經常笨拙地實踐它，丹尼爾·利特文 寫道。

幾個世紀以來，各國試圖在海外獲得重要或有利可圖的自然資源，這一直是對外交政策的重要影響。資源控制一直是許多戰爭的一個促成因素。歷史上許多國家也試圖利用其在資源出口方面的主導地位來實現外交政策目標。人們可能會認為，經過這么長時間，自然資源外交的藝術會得到更好的理解和更精致的體現。

在經歷了幾年國際事務的聚光燈之后，它現在無疑又回到了舞臺中央。特朗普總統是目前領先的實踐者之一。美國最近高調出臺與烏克蘭的“關鍵礦物”交易，暗示這可能有助于避免美國完全撤回對俄羅斯戰爭的支持。特朗普公開表示希望為美國收購格陵蘭島，部分動機因為他顯然相信該地區擁有豐富的礦產。與此同時，在剛果民主共和國，美國外交官一直在尋求通過一個與該地區的礦產準入有關的潛在交易。

物質武器

其他世界大國最近也表現出了更愿意將對戰略自然資源的控制作為外交政策工具的意愿。例如，在最近印度和巴基斯坦之間的軍事爆炸中，印度暫停印度河水條約，試圖懲罰巴基斯坦據稱支持印控克什米爾的激進分子襲擊。該條約是印度和巴基斯坦之間幾十年來關于共享水資源的重要協議（印度和巴基斯坦在兩國之間的前兩次戰爭中幸存下來）。

中國，4 月限制“稀土”元素（一組對國防、電子和其他行業至關重要的礦物，包括在低碳轉型中）的出口，以試圖展示自己的經濟實力來對抗美國，以回應特朗普總統對該國的懲罰性關稅。當然，在 2022 年，弗拉基米爾·普京 （Vladimir Putin） 切斷了俄羅斯對歐洲的大部分天然氣供應，以試圖緩和歐洲對他未遂入侵的反對。

自然資源外交和武器化的復興不太可能成為該計劃中的曇花一現。它甚至可能在未來幾十年內加劇。不斷擴大的地緣政治分歧以及全球商業和軍事供應鏈的碎片化可能會加劇對獲取各種自然資源的國際競爭。

氣候變化可能是另一個重要驅動因素。隨著水供應、耕地和糧食儲備在高溫脅迫和其他脆弱地區面臨壓力，州際（和社區）之間關于獲得這些資源的緊張局勢將加劇。能源系統脫碳還需要大幅增加供應制造電動汽車、風力渦輪機、太陽能發電廠和電網所需的銅、鎳、鈷和鋰等金屬。

中國控制著其中許多供應鏈的大部分“關鍵礦物”（其中稀土是其中的一類），在精煉和加工中占很大比例。在這方面，中國與西方國家之間關于“關鍵礦產”的地緣政治緊張局勢可能才剛剛開始。

從頭開始的經驗教訓

因此，自然資源外交將是未來幾年一項炙手可熱的技能。但重要的是，它需要被理解為一門精致的藝術。粗魯、不明智和不假思索的方法遲早會適得其反。不幸的是，這是經常的做法，現在仍然如此。

簡要地考慮一下國家和世界領導人在這一領域犯的四個常見錯誤（請注意，這是一個遠非詳盡的清單：自然資源外交有著豐富而復雜的歷史）。

第一個錯誤是各國參與得太遲。對外國商品供應商的危險依賴通常會在數年或數十年內悄然增加。當最終采取行動時，這些往往代價高昂或難以解開。

歐洲在烏克蘭戰爭前對俄羅斯天然氣的依賴就是一個很好的例子。同樣，西方目前對中國主導的“關鍵礦產”供應鏈的依賴，在它變得如此根深蒂固之前，就可以預見并減輕。中國一直精心培育以及自 2000 年代以來投入巨資建立這些供應鏈。然而，自 2020 年代以來，大多數西方政府才開始認真制定如何應對挑戰的戰略（并且到目前為止進展很小）。

第二個常見錯誤是各國采取行動所依據的專業知識有限。達成外國資源交易或成功干預資源市場需要深厚的行業專業知識（例如，在開采和加工技術以及不同商品的全球供需軌跡方面）。這在政府機構中往往是缺乏的，當然在政治家中也是如此。各國往往傾向于采取行動，制造外行聽起來印象深刻的頭條新聞，而不太關注它們對現實世界的影響。

美國與烏克蘭的關鍵礦產交易可能就是一個典型的例子。許多礦業高管對此持懷疑態度，他們認為這是由極度夸大的假設驅動的——關于地下礦物的價值、吸引商業投資的可能性以及可能的開發速度。即使它釋放了美國對烏克蘭關鍵礦產開采的重大投資，這對解決中國在全球礦產供應鏈中的主導地位也無濟于事。從西方的角度來看，在這方面最大的問題不在于采礦本身，而在于中國的強力掌控著許多關鍵礦物的精煉和加工。

同樣，不少業界人士認為，美國政府可能夸大了格陵蘭島礦產資源的經濟吸引力。盡管地下蘊藏的財富潛力巨大，但格陵蘭島交通不便、冰層覆蓋廣泛以及惡劣氣候等多重不利因素，無疑為礦產開發帶來了顯著障礙。就烏克蘭與格陵蘭島的相關情況而言，特朗普先生雖確實引發了廣泛關注，但從結果來看，其舉措或許僅在一定程度上小幅提升了美國的礦產安全保障。

第三個常見錯誤是各國高估了自己對世界其他地區自然資源的長期控制能力。當國家安全被視為受到威脅時，施加這種控制的愿望往往是根深蒂固的。但是，自從帝國時代結束以來（甚至在帝國時代期間），對外國戰略資源的獨家控制或對被認為對當地居民的好處太少的控制往往以爭議和推翻告終。它要么引發本地的強烈反對，要么引發來自國際競爭對手的競爭——有時兩者兼而有之。

許多西方人對當地的民族主義力量感到震驚，這些力量在 1960 年代和 70 年代顛覆了西方石油公司對整個中東地區碳氫化合物生產的所有權和控制。同樣，許多西方人未能預料到中國在過去幾十年中取代西方礦業公司成為非洲部分地區礦產生產的主要外國參與者的速度。值得注意的是，當前中國在非洲的部分舉措正面臨一些非洲國家的質疑，這些國家認為中國的相關做法可能帶有新殖民主義的特征。

為了現在尋求重新獲得他們在非洲采礦業（例如在剛果民主共和國）的地位，西方行為體需要特別謹慎地行事，努力專注于提供地方和國家利益，以免他們重新點燃反彈的力量。出于同樣的原因，美國需要確保其在烏克蘭的關鍵礦產交易為該國帶來持久的利益，以避免當地的憤怒醞釀并因此導致交易破裂（正如我在其他地方所述的)。一般來說，即使在地緣政治競爭日益激烈的世界中，從長遠來看，強硬的單邊資源外交方法也可能不如敏感的聯盟建設有效，無論是雙邊還是小范圍多邊。

第四個也是最后一個常見的錯誤是，一些國家在利用本國資源作為武器以實現外交政策目標時操之過急。在危機情況下，各國往往會想盡一切可能。但是，將資源出口武器化會帶來適得其反的巨大風險，因為進口國會從相關商品轉移或采取其他報復性行動。

例如，1973 年為應對當時的阿以戰爭而實施的阿拉伯石油禁運無疑如預期地給西方國家帶來了經濟沖擊。但它對中東石油生產國的長期影響顯然是喜憂參半的：石油需求增長放緩，西方國家開辟了自己的主要新石油省份（如阿拉斯加和北海）。同樣，俄羅斯在 2022 年將其對歐洲的天然氣供應武器化，為歐洲開發替代供應和能源的嘗試注入了動力。俄羅斯實際上已經毀掉了其最有利可圖的出口市場之一。

印度最近暫停《印度河水條約》本身就有適得其反的風險。其中之一是與巴基斯坦關系密切的中國可能會威脅將自己對印度的供水武器化（因為氣候變化繼續使這些供應更加不穩定）。印度在巴基斯坦上游的印度河上，但中國又在印度上游的印度河以及其他重要河流上。至于中國最近將其稀土出口武器化，一種微妙的做法顯然符合中國在這里的利益，以避免激怒西方國家，讓他們更迫切地努力建立自己的關鍵礦物供應鏈。

軟實力的智慧

總而言之，尋求掌握自然資源外交藝術的國家應該提前幾十年考慮潛在的風險和聯盟，加深對技術問題的理解，并采取對當地敏感、細致入微的方法，考慮到其他國家的反應和連鎖反應。換句話說，他們應該將其理解為真正意義上的外交，而不是赤裸裸的權力行使，否則可能會適得其反。如果這一切聽起來是一項艱巨的任務，那么好的一面是，從歷史中可以吸取大量關于需要避免的錯誤教訓。

本評論中的觀點是作者的觀點，并不一定代表格蘭瑟姆研究所的觀點。