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錨定減排目標 構筑制度體系 碳達峰碳中和工作邁入新階段——《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》專家解讀之三

近日，國務院辦公廳印發了《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（國辦發〔2024〕39號，以下簡稱《方案》）。《方案》貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，對構建碳排放雙控制度體系重點任務作出系統部署，對于建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制、積極穩妥推進碳達峰碳中和、促進經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。

一、碳排放雙控制度是實現碳達峰碳中和目標的關鍵一招

近年來，各地區、各部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于碳達峰碳中和的重要論述和指示批示精神，推動“雙碳”工作取得良好開局和積極成效。黨中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，國務院發布《2030年前碳達峰行動方案》，各有關部門出臺重點領域、重點行業實施方案和支撐保障方案，并系統部署了加快建立統一規范的碳排放統計核算體系、綠色低碳先進技術示范工程、產品碳足跡管理體系等一系列重大政策措施，碳達峰碳中和“1+N”政策體系構建完成，為碳達峰碳中和目標的實現奠定了堅實的制度基礎。

同時，我國碳達峰碳中和工作仍面臨嚴峻挑戰。受新冠疫情和國內外多重因素影響，“十四五”規劃《綱要》確定的節能降碳約束性指標完成情況不及預期。在“十四五”“十五五”交接的關鍵節點，《方案》首次全面完整闡述了碳排放雙控的制度架構，及時回答了碳排放雙控“是什么”和“怎么辦”的問題。《方案》的出臺，標志著能耗雙控向碳排放雙控全面轉型取得重大進展，為當前和今后一段時間的“雙碳”工作明確了工作主線、指明了前進方向、謀劃了路徑措施，對推進“雙碳”工作具有重大意義。

二、凝聚各方力量，筑牢碳排放雙控制度的四梁八柱

習近平總書記強調，“實現‘雙碳’目標是一場廣泛而深刻的變革，不是輕輕松松就能實現的”。面對紛繁復雜的國際國內形勢，面對新一輪科技革命和產業變革，更需要平衡好發展和減排、整體和局部、長遠目標和短期目標、政府和市場間的關系。《方案》立足當前實際，以建立健全地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策制度和管理機制為重點，系統部署了六項重點任務。

在國家層面，將碳排放納入總體規劃。這是將碳達峰、碳中和目標任務全面融入經濟社會發展中長期規劃的必然要求。“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性目標，合理確定五年規劃期碳排放目標，并對重點任務和重大工程進行統籌部署，開展碳排放總量核算。

在地方層面，建立碳排放目標評價考核制度。要實現雙碳目標，必須堅持全國一盤棋，而“指揮棒”就是區域的碳排放目標考核制度。在合理分解指標的基礎上，制定出臺碳達峰碳中和綜合評價考核辦法，統籌建立評價考核指標體系。推動省市兩級建立碳排放預算管理制度，強化對區域碳排放的管理和調控能力。

在重點行業層面，建立碳排放預警管控機制。電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業行業和城鄉建設、交通運輸等領域是碳減排的重點。要合理劃定行業碳減排的范圍，摸清行業領域碳排放底數和減排潛力，常態化開展碳排放監測分析預警，并視情采取管控措施。

在企業層面，強化節能降碳管理制度。重點用能和碳排放單位是碳排放管理的“牛鼻子”。要制定出臺重點用能和碳排放單位節能降碳管理辦法，將碳排放管控要求納入現行重點用能單位管理制度。充分發揮市場機制調控作用，擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍，探索配額有償分配機制；健全全國溫室氣體自愿減排交易市場，推動更大范圍減排；完善綠證交易市場，促進綠色電力消費。

在項目層面，開展固定資產投資項目碳排放評價。以重大項目為重點，結合碳預算制度，把好碳排放“入口關”。將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價，制定重點行業建設項目溫室氣體排放環境影響評價技術規范。

在產品層面，建立產品碳足跡管理體系。碳足跡管理是連接國際與國內、政府與企業的重要發力點。要加快制定產品碳足跡規則標準，按照急用先行原則制定一批碳足跡核算規則標準。加強碳足跡背景數據庫建設，建立定期更新發布機制。加快建立產品碳標識認證制度。

《方案》部署的6項任務涵蓋了碳排放雙控制度涉及的重點領域和關鍵環節，為下一階段各地方、各部門推進碳排放雙控工作指明了方向。

三、以時不我待的精神下好碳排放雙控制度建設“先手棋”

《方案》明確，“十五五”時期我國將實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，但這并不意味著《方案》要到“十五五”期間才正式生效。事實上，根據《方案》的工作安排，到2025年底，實施碳排放雙控制度的各項基礎工作必須全面完成，今明兩年各方面的工作任務十分艱巨。對各地區而言，要加緊建設滿足碳排放雙控管理要求的統計制度、建立省市兩級碳排放預算管理制度，提前謀劃固定資產投資項目碳排放評價制度等；對于各部門而言，碳達峰碳中和綜合評價考核制度、碳排放預算管理辦法、重點行業領域碳排放核算機制等一系列制度亟需完成頂層設計；對各企業而言，則要加快摸清家底，準確研判下一階段政策重點，結合自身實際主動建立碳排放管理機制，及時優化企業發展戰略。各地區、各部門應當清醒地認識到，《方案》并不是2025年以后的工作預告，而是當下立即行動的沖鋒號，應當以時不我待的精神，統籌謀劃相關工作，確保《方案》各項工作任務加快落地。

《方案》的印發，標志著碳排放雙控制度正在加快建立，碳達峰碳中和工作邁入了全新階段。作為長期奮戰在碳達峰碳中和一線的咨詢工作者，我們為近年來國家綠色低碳發展取得的成就感到振奮，也為能親歷和見證碳達峰碳中和領域重大制度改革而榮幸。我們將繼續以習近平生態文明思想為指引，充分發揮專業特長，積極為國家、地方、企業碳達峰碳中和工作建言獻策，為早日實現“雙碳”目標盡一份力量！

作者：中國國際工程咨詢有限公司