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清潔能源、就業(yè)和公平：英國的關(guān)鍵時(shí)刻

尼克·羅賓斯

格蘭瑟姆氣候變化與環(huán)境研究所網(wǎng)站

2025年6月2日

照片：Getty Images/Unsplash

英國能源轉(zhuǎn)型的社會(huì)影響正在上升到氣候議程的首位。尼克·羅賓斯提出了確保逐步淘汰化石燃料和清潔能源擴(kuò)張與良好的就業(yè)和更強(qiáng)大的社區(qū)齊頭并進(jìn)所需的政策和投資杠桿。

兩個(gè)截然不同的現(xiàn)實(shí)講述了英國通往可持續(xù)和包容性經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定但有時(shí)崎嶇不平的道路。首先是凈零經(jīng)濟(jì)的令人印象深刻的擴(kuò)張，目前支持了近100萬個(gè)工作崗位，這一數(shù)字在2024年增長了10%以上，是整個(gè)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造就業(yè)率的三倍。這相當(dāng)于略低于總就業(yè)人數(shù)的3%，這似乎很小，但僅略低于重要金融和保險(xiǎn)行業(yè)的就業(yè)水平。在2024年選舉中，工黨預(yù)計(jì)其政策到2030年將再創(chuàng)造650,000個(gè)清潔能源工作崗位：實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)將是一項(xiàng)關(guān)鍵的可信度測試。除了能源供應(yīng)機(jī)會(huì)外，強(qiáng)有力的政策還可以在能源效率方面創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，尤其是在全國各地的住房升級(jí)方面。

但第二個(gè)現(xiàn)實(shí)是高調(diào)撤出虧損的高碳資產(chǎn)，這引起了公眾和政治的關(guān)注。去年關(guān)閉塔爾伯特港高爐、決定關(guān)閉格蘭奇茅斯的煉油廠以及政府最近戲劇性地接管了斯肯索普的煉鋼廠以防止其即將關(guān)閉。這些案例中實(shí)際和威脅的失業(yè)在當(dāng)?shù)鼐哂兄卮笠饬x，但在國家層面上相對較小?？傮w而言，沒有采取足夠的預(yù)先行動(dòng)來預(yù)測這些影響。

所有這些都使英國迫切需要闡明如何實(shí)現(xiàn)公平公正的能源轉(zhuǎn)型。由于保守黨和改革黨都反對凈零排放目標(biāo)，因此需要重新努力推動(dòng)工業(yè)戰(zhàn)略和投資計(jì)劃，在最需要的地方最大限度地提高清潔轉(zhuǎn)型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益。逐步減少和擴(kuò)大規(guī)模之間的原始緊張關(guān)系現(xiàn)在正在助長一場關(guān)于凈零排放的好處和成本的不明智的全國辯論，這可能會(huì)阻礙轉(zhuǎn)型，并使該國的碳排放量更高、能源價(jià)格上漲、就業(yè)率下降和生產(chǎn)力下降。例如，目前的高能源價(jià)格并不是因?yàn)榭稍偕茉丛谀茉唇Y(jié)構(gòu)中的興起，而是與英國持續(xù)依賴進(jìn)口化石天然氣來設(shè)定電價(jià)、為家庭供暖和燃料行業(yè)有著內(nèi)在的聯(lián)系。

正在采取第一步來扭轉(zhuǎn)局勢

核心問題在于，英國在過去十年中未能為不可避免的從高碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型做好準(zhǔn)備，以支撐良好的就業(yè)和強(qiáng)大的社區(qū)。蘇格蘭政府在將能源轉(zhuǎn)型與社會(huì)正義聯(lián)系起來方面處于領(lǐng)先地位。在塔爾伯特港和格蘭奇茅斯，多方利益相關(guān)者組成的“轉(zhuǎn)型委員會(huì)”現(xiàn)已到位，旨在補(bǔ)救關(guān)閉的負(fù)面影響。

在過去的一年里，英國政府也開始實(shí)施新方法的一些要素。工黨上臺(tái)后，明確設(shè)定了“建立擺脫化石燃料的公正有序轉(zhuǎn)型”的優(yōu)先事項(xiàng)，特別是在北海，填補(bǔ)了政策真空。能源安全和凈零國務(wù)大臣（DESNZ）埃德·米利班德表示，政府到2030年實(shí)現(xiàn)清潔能源的計(jì)劃是由“通過好工作使我們的中心地帶再工業(yè)化”的愿景驅(qū)動(dòng)的。一項(xiàng)拖延已久的旨在讓石油和天然氣工人順利轉(zhuǎn)型到低碳行業(yè)的倡議終于隨著能源技能護(hù)照的推出而受阻，這是可喜的第一步。此外，還成立了一個(gè)新的清潔能源工作辦公室，以建立所需的熟練勞動(dòng)力，提供公平的薪酬、優(yōu)惠的條款、良好的工作條件和增加的多樣性。在最近的一項(xiàng)評(píng)估中，該辦公室強(qiáng)調(diào)，需要采取新措施來克服嚴(yán)重的技能短缺、對新興就業(yè)機(jī)會(huì)的認(rèn)識(shí)不足、勞動(dòng)力老齡化、無法利用多元化人才以及持續(xù)的培訓(xùn)障礙。

國家財(cái)富基金的成立還擴(kuò)大了早期英國基礎(chǔ)設(shè)施銀行的資源，在英國各地提供高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)，以推動(dòng)凈零排放。其額外的58億英鎊公共財(cái)政旨在支持對綠氫、碳捕獲、港口、超級(jí)工廠和綠色鋼鐵的私人投資，所有這些都具有在面臨經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的巨大潛力。在一個(gè)早期的例子中，2024年，英國基礎(chǔ)設(shè)施銀行與因弗內(nèi)斯以東阿德西爾港的蘇格蘭國家投資銀行一起投資了1億英鎊，以支持海上可再生能源擴(kuò)張。英國政府已表示，國家財(cái)富基金可以投資2億英鎊用于格蘭奇茅斯煉油廠所需的10億英鎊的重建，以及蘇格蘭政府新的2500萬英鎊的公正轉(zhuǎn)型基金。此外，大不列顛能源作為一家新的公有能源公司具有特別的潛力，可以促進(jìn)其投資組合的公平工作標(biāo)準(zhǔn)，并通過地方電力計(jì)劃（包括通過可再生能源的共享所有權(quán)模式）產(chǎn)生社區(qū)利益。

現(xiàn)在需要果斷的政策、商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力和社會(huì)的支持

期待已久的英國工業(yè)戰(zhàn)略需要表明，追求國家氣候和環(huán)境目標(biāo)將如何帶來切實(shí)的就業(yè)和社區(qū)勝利，解決根深蒂固的區(qū)域不平等問題。其核心是制定全面的一攬子計(jì)劃，支持那些離開化石燃料的人，克服清潔能源技能短缺，并確保由此產(chǎn)生的工作是具有公平工作條件的好工作（包括海上風(fēng)電）。清潔能源勞動(dòng)力計(jì)劃預(yù)計(jì)將于今年夏天與工業(yè)戰(zhàn)略一起發(fā)布。

除了新的工業(yè)戰(zhàn)略，還需要對公正轉(zhuǎn)型的兩個(gè)前線部門做出強(qiáng)有力的承諾：北海和鋼鐵。正如蘇格蘭公正轉(zhuǎn)型委員會(huì)最近警告的那樣，“北海石油和天然氣產(chǎn)量的下降已經(jīng)持續(xù)了四分之一個(gè)世紀(jì)，目前的道路并沒有帶來公正的轉(zhuǎn)型”。英國政府在北海磋商中得出的回應(yīng)是，在2050年之前有序地逐步減少石油和天然氣，并履行其終止新石油和天然氣業(yè)務(wù)許可的承諾。重要的是，這需要與清潔能源行業(yè)的增長同步——清潔能源植根于可再生能源，但也包括碳捕獲、使用和儲(chǔ)存和低碳?xì)洹约笆秃吞烊粴馔艘?。羅伯特戈登大學(xué)和其他機(jī)構(gòu)的估計(jì)表明，隨著清潔能源行業(yè)的蓬勃發(fā)展，北海的就業(yè)率將高于“一切照舊”的做法，即石油和天然氣工作崗位不可避免地持續(xù)下降。但這一結(jié)果絕不是自動(dòng)的，需要堅(jiān)定地關(guān)注工人和社區(qū)，以便他們從清潔能源的擴(kuò)張中受益。

斯肯索普救援行動(dòng)使英國即將出臺(tái)的鋼鐵計(jì)劃變得更加緊迫。憑借豐富的廢鋼，英國可以從塔爾伯特港和斯肯索普建造的電弧爐（EAF）中獲得戰(zhàn)略利益，這些電弧爐越來越多地由可再生能源提供動(dòng)力：這將通過減少對進(jìn)口鐵和煉焦煤的依賴來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)安全。英國可以不再像現(xiàn)在這樣出口80%的廢鋼，而是將其在國內(nèi)使用，從而維持循環(huán)經(jīng)濟(jì)和鋼鐵的就業(yè)機(jī)會(huì)。還可以支持另一家直接還原鐵（DRI）工廠，以保持英國生產(chǎn)“原生鋼”的能力。然而，一個(gè)殘酷的現(xiàn)實(shí)是，電弧爐工廠需要的工人比高爐少，因此需要一個(gè)精心調(diào)整的公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃，以確定更廣泛的就業(yè)潛力，提供就業(yè)保障以及培訓(xùn)、安置和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)振興，該計(jì)劃植根于與勞動(dòng)力的社會(huì)對話。

這些計(jì)劃和其他行業(yè)計(jì)劃需要得到可靠的公共財(cái)政計(jì)劃的支持，這些計(jì)劃通過國家財(cái)富基金、大不列顛能源和其他機(jī)制（例如新的海上風(fēng)電清潔工業(yè)獎(jiǎng)金）帶來公正的轉(zhuǎn)型額外性。一個(gè)共同的公正轉(zhuǎn)型框架可以以可操作的方式規(guī)定這些舉措的補(bǔ)充資金如何優(yōu)化提供良好的就業(yè)機(jī)會(huì)和社區(qū)利益。例如，國家財(cái)富基金被稱為英國的“影響力基金”，這意味著展示它如何從氣候和地方任務(wù)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)成果。除了投資創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)數(shù)量外，該基金還可以建立在現(xiàn)有的環(huán)境、社會(huì)和治理及其影響框架的基礎(chǔ)上，并將其融資工具箱與技能、薪酬和工作條件、工會(huì)參與、多樣性、社區(qū)福利和行業(yè)優(yōu)先事項(xiàng)（如社會(huì)住房）以及全球供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)方面的轉(zhuǎn)型結(jié)果聯(lián)系起來。

大不列顛能源需要在其承諾的83億英鎊資本中建立一個(gè)等效的公正轉(zhuǎn)型框架，初始撥款包括3億英鎊用于海上供應(yīng)鏈開發(fā)。在這方面，已經(jīng)做出了具體承諾，以確保其太陽能供應(yīng)鏈不涉及侵犯人權(quán)的行為。與差價(jià)合約機(jī)制相關(guān)聯(lián)，清潔工業(yè)獎(jiǎng)金將補(bǔ)充海上風(fēng)電拍賣，預(yù)算為5.44億英鎊，適用于優(yōu)先考慮投資最需要的地區(qū)的開發(fā)商，包括傳統(tǒng)的石油和天然氣社區(qū)、前工業(yè)區(qū)和港口和沿海城鎮(zhèn)，以及更清潔的供應(yīng)鏈。對于未來的輪次，這可以通過公平工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充。

財(cái)政和公共支持對于保持轉(zhuǎn)型走上正軌至關(guān)重要

公共財(cái)政顯然是確定方向的關(guān)鍵，但私人財(cái)政需要提供大部分轉(zhuǎn)型投資。為了確保這支持公正和公平的轉(zhuǎn)型，商業(yè)和金融需要加緊行動(dòng)。首先，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)必須納入企業(yè)轉(zhuǎn)型計(jì)劃（就像英國國家電網(wǎng)和SSE能源公司等所做的那樣），并在即將出臺(tái)的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)型計(jì)劃立法取得成果時(shí)成為政府監(jiān)管框架的核心部分。

然后，企業(yè)、銀行和投資者需要展示如何將公正轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)化為實(shí)地的具體行動(dòng)。其次，機(jī)構(gòu)投資者、銀行和社區(qū)開發(fā)金融機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步制定基于地方的投資策略，為公正轉(zhuǎn)型量身定制，特別是將清潔能源資產(chǎn)的開發(fā)與特定地點(diǎn)的社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)聯(lián)系起來。

在這些領(lǐng)域和其他領(lǐng)域，積極的公眾支持是所需轉(zhuǎn)型規(guī)模的重要基石。這意味著徹底改革英國公民參與和社會(huì)對話的過時(shí)方法，以便按公平正義程序指導(dǎo)當(dāng)?shù)?、工作場所以及國家政策制定方面的凈零轉(zhuǎn)型。需要新的方式來分享凈零排放所創(chuàng)造的價(jià)值，包括通過能源賬單折扣和社區(qū)福利基金為受基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建影響的人們提供經(jīng)濟(jì)利益。隨著正在進(jìn)行中的對規(guī)劃制度的重要改革，加強(qiáng)有意義的參與和建立信任至關(guān)重要。

清潔能源轉(zhuǎn)型正在加速，但也面臨越來越大的威脅。為了實(shí)現(xiàn)未來五年必不可少的轉(zhuǎn)型，政策制定者、企業(yè)和社會(huì)需要建立新的聯(lián)盟，以公平公正的轉(zhuǎn)型為核心。

尼克·羅賓斯是公正轉(zhuǎn)型金融實(shí)驗(yàn)室的主席，也是蘇格蘭公正轉(zhuǎn)型委員會(huì)的成員。作者感謝埃辛·塞林、蒂姆·福斯特和桑吉斯·塞爾瓦拉朱對本評(píng)論草稿的反饋。本評(píng)論中的觀點(diǎn)是作者的觀點(diǎn)，并不一定代表主辦機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)。